“大而美法案”下的暗礁：美國聯邦政府的深層矛盾

2025年7月1日，《One Big Beautiful Bill Act》（俗稱“大而美法案”）在參議院以 50∶50 的票數打平後，由副總統萬斯投下決定性一票，勉強得以通過，爲最終成爲正式立法邁出了重要一步。而近一段時間圍繞該法案的輿論洶湧，支持者聲稱該案將“重塑聯邦效能、提振經濟”；批評者則警告，這只會讓已高懸的債務時鍾再加速。馬斯克也再度發難，威脅要另立山頭。也難怪他跳腳，國會預算局（CBO）的動態評分顯示：該法案將在2025-2034 年間新增聯邦債務約3.3-3.9萬億美元，高峯年度新增利息支出接近 700 億美元

但這也不是川普的鍋，要理解這場爭論，必須回到美國聯邦體制的原點。

1787 年制憲時，《聯邦黨人文集》第45 篇確立了“列舉權力”模式：聯邦政府只管理外交、國防、關稅、鑄幣等少數事務，其餘權力由各州與人民保留。第十修正案隨後把這種安排寫入憲法文本，意在通過分權和州際競爭抑制中央汲取資源的衝動。十九世紀的大多數年份，聯邦支出長期維持在 GDP 的 2–3 %左右。

然而，三輪歷史衝擊卻持續放大聯邦政府規模。動員財政（南北戰爭，一戰至二戰）——戰爭及所得稅修正案把支出抬到 10 %—40 % 不等；福利國家（新政-“偉大社會”立法）——社會保障與聯邦醫療項目常態化；危機擴張（9·11、2008 金融危機、2020 疫情紓困）——每一次非常支出都把預算臺階推上新平台。

至 2024 財年，聯邦開支6.75萬億美元，約佔23%GDP——“守夜人政府”早成歷史注腳。

問題在於，美國聯邦制的核心特徵卻從未隨財政膨脹而改變。高度自治的各州擁有獨立的立法、司法與行政體系，聯邦在絕大多數內部事務上缺乏直接強制力。由此形成的法律—制度張力，決定了中央擴權在現行架構下幾乎必然伴隨效率遞減和成本攀升。

首先，根據憲法第十修正案，各州可制定各自的刑法、稅法、公司法、勞動法乃至環境與槍支法規。例如，加州以嚴格排放標準著稱，而德州則奉行寬松的槍支政策。這種差異反映出憲法鼓勵地方依據自身利益作出多元決策。事實上，美國絕非一套法律制度，而是51套法律制度（50州各一套加聯邦一套）。而且，各州也擁有獨立的立法、行政和司法三大系統。

相應的，除民權、移民等少數全域立法外，聯邦政府對教育、公共衛生、地方稅制的影響主要依賴財政激勵（grant-in-aid），州政府保留自由裁量權，可選擇接受、修改或拒絕聯邦方案。於是，同一聯邦政策往往在不同州出現執行路徑和強度的截然分化。

當中央以立法或撥款誘導各州統一行動時，各州可能基於本地政治或經濟利益偏離聯邦目標。就近幾屆的情況看，如果是民主黨政府，各紅州往往會擱置其福利政策方案；如果是川普政府，各藍州更是或軟或硬全面抵抗。

州政府甚至還可以通過立法抵制或訴訟拖延聯邦法規（環保、移民乃至防疫政策均有先例）。這種縱向博弈增加了政策實施的不確定性與法律成本，並削弱了中央集中資源的治理能力。

其次，前已述及，各州本有完整的治理體系，但聯邦擴權後，與州在教育、醫療、交通等領域角色重疊，導致“上下遊脫節”與重復建設。地方優先內生利益，而聯邦尋求全國標準，兩者難以精準銜接，最終表現爲資金分散和職責空轉。

在“中央徵稅，地方花錢”模式下，地方對超支的政治負擔被全國納稅者攤薄，缺乏節約資金的激勵，通俗點說就是“不花白不花”。聯邦部門則因考慮政治因素，傾向於“多撥款少問責”，助長了這種浪費。政府問責局（GAO）截至 2025 年已識別 2 000 餘項“碎片-重疊-重復”項目，馬斯克主持政府效率部（DOGE）時，查出的浪費更是觸目驚心。

而且，美國的法律制度重在分權而非集權，在參、衆兩院、總統否決和聯邦法院審查之外，還疊加了各州本身的立法與審計程序。多重關口雖強化了權力制衡，卻也放大了項目的審批週期與合規成本。實踐中，某些政府項目不但被拖延成了天價，而且完工遙遙無期。

也就是說，美國式聯邦制在法律上限制中央強制力，卻在財政上集中了稅基——擴權由此必然經歷信息失真-激勵錯位-程序摩擦-成本上升-效率遞減的鏈式反應。

來看開頭的“大而美法案”，該法案承諾改進聯邦治理，同時擴大國防、邊境、基建及產業支出，並延續大規模減稅，取消新能源補貼，削減福利。然而，法案未能改變上述的結構性矛盾，即聯邦政府想要強化自身的職責，但相應的經濟成本也必然高昂。其中，稅收與支出條款明顯強化聯邦職能，而州在醫療、福利、清潔能源領域仍掌有執行裁量，政策效果取決於地方合作度，難以保證統一落地。在不觸動分權結構的前提下，聯邦收入大幅縮水，新增國防與邊境支出則進一步推高赤字。

換言之，這部法案試圖在不重塑憲制分權邏輯的前提下，既要“更強的聯邦職能”又要“更低的財政負擔”，但二者恰恰是現行聯邦體制無法兼容的目標組合，最終的結果就是抬高聯邦債務上限達5萬億美元！

可能的出路無非有二：1 回歸列舉權力——大幅收縮聯邦職能，減少支出增加自治；2 再造財權結構——在保留聯邦目前職能範圍的同時，建立更緊密的權責-財權對等機制（如統一轉塊撥款、強化結果評估並縮減項目細則）。兩條路徑各有政治與制度障礙。在缺乏共識的現實下，美國政府或將繼續在擴權-低效-再擴權中不斷循環。