SEC 主席首度 Crypto 演講 爲加密監管翻開新篇章

隨着 Trump 政府的落地，Paul Atkins 被提名擔任美國證券交易委員會（SEC）主席，接替 Gary Gensler。Paul Atkins 是風險諮詢公司 Patomak Global Partners創始人，曾在2002至2008年擔任SEC共和黨籍委員，以主張減少監管幹預、推動市場效率著稱。

2025年5月12日，Paul S. Atkins 在代幣化加密工作組圓桌會議上的主題演講。就像他所說的：“It is a new day at the SEC”。這是一個全新的開始，SEC 將不會再像 Gary Gensler 時期一樣，採取執法監管（regulation by enforcement）的形式，而是爲加密資產在美國市場鋪平道路：

1 爲加密資產市場制定合理的監管框架；

2 發行：採取更加靈活的加密資產發行方式，而不是嚴格套用傳統證券發行方式；

3 托管：支持爲註冊機構在托管加密資產方面提供更多自主選擇權；

4 交易：支持根據市場需求推出更多種類的交易產品，打破此前 SEC 對此類交易行爲的限制。

5 創建更加靈活的有條件豁免措施，促進區塊鏈創新回流美國，MAGA。

這個SEC全新開始，將會極大地推動加密資產在美國的創新發展。很明顯的趨勢能夠看到：

1 美國本土加密資產公司的資本化路徑：Coinbase 將被納入標普 500 指數，Circle 等 Fintech 的上市路徑；

2 由於監管放松，Fintech 的 M&A 並購潮將上演：Coinbase 29 億美金收購期權交易平台 Deribit，Anchorage Digital 收購穩定幣發行商 Mountain Protocol；

3 現實資產代幣化將加速：證券型代幣的發行標準將變得友好，由 Blackrock 引領的代幣化浪潮將開啓，目前的鏈上美股已經出現端倪；

4 美國市場的開啓：以往加密市場分爲美國市場和非美國市場，如今 SEC 的變革，更多的公司可能會將目光投向美國；

5 美元穩定幣的強勢進程：無論是 SEC 的監管友好，還是穩定幣法案的正在逐步推出，美國支付、互聯網巨頭目前皆已躬身入局或在籌備，Stripe, Meta, Visa, Mastercard, Circle 等等。

6.現有證券經紀商將迅速融合加密資產，推出一站式的交易服務：加密資產對於 Robinhood，富途，老虎等證券交易商駕輕就熟，能夠利用其原有的網路效應迅速建立壁壘。

以下爲 Paul S. Atkins 在代幣化加密工作組圓桌會議上，關於“資產上鏈——傳統金融與去中心化金融的交匯點”的主題演講：

我們今天討論的主題非常有時效性，因爲證券正越來越多地從傳統數據庫（鏈下）遷移至區塊鏈帳本系統（鏈上）。

證券從鏈下向鏈上系統的遷徙，類似於幾十年前音頻記錄從模擬黑膠唱片到磁帶，再到數字軟件的轉變。一旦音頻能夠輕鬆地編碼爲數字文件格式，並且易於傳輸、修改和存儲，這就爲音樂行業釋放了巨大的創新潛力。[2] 音頻由此擺脫了靜態、固定格式創作的束縛，變得能夠在各種設備和應用程序之間實現互操作。它可以被組合、拆分和編程，從而形成全新的產品。這也推動了新型硬件設備和流媒體內容商業模式的發展，極大地造福了消費者和美國經濟。[3]

正如數字音頻顛覆了音樂產業，證券向鏈上遷移有可能重塑證券市場的方方面面，產生全新的證券發行、交易、持有和使用方式。例如，鏈上證券可以利用智能合約定期透明地向股東分配股息。代幣化還可以通過將相對缺乏流動性的資產轉化爲流動性投資機會來促進資本形成。區塊鏈技術有望爲證券帶來廣泛的新用例，從而催生出許多 SEC 傳統規則和法規如今尚未考慮到的新型市場活動。

爲了實現特朗普總統提出的“讓美國成爲全球加密之都”的願景，[4] 委員會必須緊跟創新步伐，並重新評估現行監管是否需要更新以適配鏈上證券和其他加密資產。爲鏈下證券設計的規則和法規若直接適用於鏈上資產，可能會產生不兼容或不必要的監管負擔，抑制區塊鏈技術的發展。

我擔任主席期間的一項重要任務，是爲加密資產市場制定合理的監管框架，爲加密資產的發行、托管和交易制定明確的規則，同時繼續阻止不良行爲者的違法行爲。明確的規則對於保護投資者免受欺詐至關重要，尤其有助於他們識別不符合法律規定的騙局。

SEC 迎來了新的時期。**政策制定將不再依賴於臨時執法行動（**ad hoc enforcement actions）。相反，SEC 將利用其現有的規則制定、解釋和豁免權力，爲市場參與者制定切實可行的標準。SEC 的執法方式將回歸國會的初衷，即監管違反這些既定義務的行爲，尤其是在欺詐和操縱方面。

這項工作需要 SEC 內部多個辦公室和部門的協調。因此，我很高興 Uyeda 委員和 Peirce 委員成立了加密特別工作組（Crypto Task Force）。長期以來，SEC 一直受到政策制定各自爲政的困擾。加密特別工作組體現了我們各政策部門如何齊心協力，迅速爲美國公衆提供亟須的清晰度和確定性。

接下來，我將分享加密資產政策的三個重點領域：發行、托管和交易。

一、發行（Issuance）

首先，我希望SEC爲屬於證券或受投資合同約束的加密資產的發行制定清晰合理的指導方針。迄今爲止，只有四家加密資產發行機構根據 Regulation A 進行註冊發行。[5] 大部分發行機構都選擇了避免此類發行，部分原因是難以滿足相關的披露要求。如果發行的不是普通證券，例如股票、債券或票據，發行機構也很難確定加密資產是否構成“證券”或受投資合同約束。[6]

過去幾年，SEC 最初採取了我所稱爲“鴕鳥政策（head-in-the-sand）”的方法——或許是希望加密行業逐漸自動消亡。後來，SEC 轉變了方向，通過執法採取了“先開槍，後追責（shoot-first-and-ask-questions-later）”的監管策略。它聲稱願意與潛在的註冊人進行“上門溝通”，但事實證明，這種說法充其量只是曇花一現，而且往往具有誤導性，因爲SEC並未針對這項新技術對註冊表格做出必要的調整。

例如，S-1 表格仍然要求提供有關高管薪酬和收益用途的詳細信息，而這些信息對於加密資產的投資決策可能並不相關或重要。盡管SEC此前已針對資產支持證券發行和房地產投資信托基金的發行調整了表格，但盡管過去幾年投資者對加密資產的興趣日益濃厚，SEC仍未對加密資產進行調整。我們不能通過“方枘圓鑿”來鼓勵創新。

目前，SEC工作人員已經發布了一份關於加密資產註冊和發行披露義務的聲明（Offerings and Registrations of Securities in the Crypto Asset Markets, Division of Corporation Finance）。[7] 工作人員還澄清了某些發行和加密資產不涉及聯邦證券法的觀點，我希望工作人員能夠按照我的指示，繼續就其他類型的發行和資產做出澄清（Staff Statement on Meme Coins, Division of Corporation Finance）。[8]

然而，現有的註冊豁免和安全港規則可能並不完全適用於某些類型的加密資產發行。我認爲委員會工作人員的這些聲明只是臨時舉措—— SEC 的正式行動至關重要。與此同時，我已要求委員會工作人員考慮是否需要額外的指導、註冊豁免和安全港規則，爲美國境內的加密資產發行開闢便利途徑。我相信 SEC 在證券法下擁有廣泛的自由裁量權來支持加密行業，而我將推動這項工作取得成果。

二、托管（Custody）

其次，我支持爲註冊機構在托管加密資產方面提供更多自主選擇權。SEC 工作人員最近撤銷了《員工會計公告第 121 號》（SAB 121），爲尋求提供加密資產托管服務的公司掃除了一個重大障礙。[9] 這項公告本身是一個嚴重的錯誤。工作人員無權如此廣泛地取代委員會的行動，也無權制定通知與評論規則。該行動造成了不必要的混亂，其後果遠遠超出了 SEC 的管轄範圍。然而，SEC 可以做的遠不止廢除 SAB 121，以增強合法合規托管服務市場的競爭。

SEC 必須明確哪些的托管人符合《顧問法》和《投資公司法》規定的“合格托管人”資格，以及爲適應加密資產市場中的某些常見做法而對合格托管要求做出的合理豁免。許多顧問和基金可以使用更先進的自托管技術解決方案，來保護加密資產。因此，SEC 可能需要更新托管規則，以允許顧問和基金在某些情況下進行自我托管。

此外，SEC 可能有必要廢除“特殊目的經紀交易商（special purpose broker-dealer）”框架[10]，並以更合理的制度取而代之。目前只有兩家特殊目的經紀交易商在運營，這顯然是由於對這些實體施加了重大限制。經紀交易商從未被限制擔任非證券型加密資產或加密資產證券的托管人，但委員會可能需要採取行動，明確“客戶保護”和“淨資本規則”對此類活動的適用。

三、交易（Trading）

第三，我支持註冊者在其平台上，根據市場需求推出更多種類的交易產品，打破此前 SEC 對此類交易行爲的限制。例如，一些經紀自營商試圖提供證券、非證券及其他金融服務的一體化交易的方式，打造“超級應用程序”進入市場。

聯邦證券法並未禁止擁有另類交易系統的註冊經紀自營商促進非證券交易，包括通過證券和非證券之間的“配對交易（pairs trading）”。我已要求工作人員幫助我們設計現代化ATS監管制度的方法，以更好地適應加密資產。此外，我還要求工作人員探討是否需要進一步的指導或規則制定，以促進加密資產在國家證券交易所上市和交易。

在SEC 及其工作人員致力於爲加密資產制定全面的監管框架的同時，證券市場參與者不應被迫前往海外利用區塊鏈技術進行創新。我正在探索一套豁免機制，允許那些因當前規則限制而難以落地的新型產品和服務，有機會在合規前提下創新。

我渴望與特朗普總統政府和國會的同事們協調，使美國成爲全球參與加密資產市場的最佳場所。